空间紧约束城市产业空间双重转型研究——以深圳盐田区为例

摘要: 随着城市产业空间转型的深入,大量产业存量低效空间难以释放,产业空间支撑面临挑战。产业空间转型受到产业发展路径依赖下的产业空间“锁定”、多元利益主体博弈下的产业空间固化、府际关系下的产业空间碎片化等多方面因素的制约,城市需要从产业空间发展转型进入到产业空间制度转型的双重转型。文章提出了城市产业空间双重转型的理论分析框架,并结合深圳市盐田区的发展实践案例,探索了产业空间双重转型的实施路径与方法。

    1 引言

本世纪初期,面临着改革开放以来快速城市化的粗放式发展模式导致我国部分大城市出现了空间资源紧约束问题,城市大量存量土地被低效产业占用,新兴产业发展无地可用。为破解此困境,以深圳等为代表的城市开始进行产业转型升级,这次产业转型升级在产业空间供给上表现为由增量空间供给为主转向由存量空间改造为主。目前这次产业空间转型已取得一定的成效,但是,随着产业空间转型的深入,产业存量低效空间受到政策与机制等因素的限制而难以释放,产业空间供给再次受到挑战。本文重点探讨在这种背景下,如何实现产业空间的二次转型,保障城市产业空间的可持续供给。

 2 产业空间转型制约

2.1路径依赖下的产业发展“锁定”

城市产业空间是城市经济、社会发展的空间投影,与产业结构密切相关。城市产业的发展,一旦选择了某条发展路径,就会不断自我增强,促使后续的发展沿着既定的路径走下去,甚至锁定在某种状态之中,形成路径依赖。如我国很多地区的劳动密集型产业,在资源、环境和人力等多重压力下,转型发展仍是异常艰难,其中重要的原因就是由于受到具有低成本优势的路径依赖的限制,考虑到转型的市场风险性,往往继续维持和强化现有产业发展模式。

2.2多元利益主体博弈下的产业空间固化

城市空间资源的配置是城市发展主体之间的竞争、合作、冲突等博弈过程的结果。城市发展的主体日趋多元化,其中政府、市场和社会在城市发展中起着重要作用。城市产业空间资源配置同样受到政府、市场和社会三重力量的支配。地方政府为促进经济发展倾向于与市场资本实现“结盟”,形成强大的“增长机器”。然而当政府的权力、市场资本、社会利益发生冲突时,不同的权力主体之间不断相互博弈,形成“反增长联盟”,直接作用于空间上则表现为空间的固化。

2.3府际关系下的地方产业空间碎片化发展

城市产业空间也是政府相关权力部门的利益诉求反映。中国经历了分权制改革之后,无论是政府的纵向组织,还是横向组织,他们的利益诉求都发生了高度分化。地方政府的行为模式发生了根本改变,积极性大大提高,其经营意识和企业化趋势愈发明显。上级政府为实现某种利益,可能会对地方产业空间进行管控,地方政府失去了产业空间的“产权”或“经营权”后,往往降低对其投入,从而影响产业空间效能。而地方政府之间或产业空间其他管理主体之间竞争激烈,相互博弈,进行地域封锁与排斥,容易造成产业空间的碎片化发展。

由此可见,产业空间转型受到多种制度性因素制约,仅通过产业发展和产业技术的创新很难撬动低效产业空间释放,有必要加强产业空间制度和政策创新。

产业空间双重转型

3.1产业空间发展转型

产业空间发展转型,主要发生在工业化时期,通过产业技术创新、产业结构优化与清洁低碳生产等实现产业转型,强调产业技术创新和产业集聚对产业发展的带动作用。工业的基础是原料和市场,而原料、污染和市场成为制约工业发展主要因素,开发新的制造业技术,以更少的能源、原料,更少的污染,生产更多的产品,成为制造业生死攸关的大事,经济发展模式的转变就成为产业空间发展转型的关键。

产业空间发展转型过程中,产业空间供给以增量产业用地供给为主,呈现空间拓展的趋势,同时伴随有零星的存量产业用地改造。产业与城市结构布局清晰,产业布局以集聚为导向,产业之间联系加强,出现产业融合,但仍以产业单一功能为主。

城市产业空间资源配置受到权力与资本的控制,然而其受到权力的支配更为本质。实践证明,仅通过产业空间发展转型,即对市场与资本的调控,是不能有效的保障产业空间供给,需要进行政策与机制创新。

3.2产业空间制度转型

产业空间制度转型,发生在以服务业和高科技产业为主导的后工业化时期,通过政策与机制创新,调控与协调影响产业空间发展的权力、资本与社会等支配要素,推动产业技术创新,改变经济增长方式,撬动与保障产业空间的有序释放与供给。产业空间在满足政府、市场与社会等多元主体的诉求下,呈现出混合布局的趋势,产业空间供给也由用地供给转向空间供给,即产业用房[1]供给,产业功能多元化,产城融合发展。

1 产业空间双重转型分析

3.2.1创新发展打破路径依赖的禁锢

纵观世界多次金融危机,每次金融危机都会有一定数量的新技术、新服务和新组织出现,创新发展对结束金融危机功不可没。2008年金融危机后,在美国政府和市场的关系发生变化,政府开始加大对金融业等服务业的监管力度,对产业发展机制进行改革。可见,创新发展不仅指技术创新,更是机制和制度的创新。技术创新发展,具有一定的风险性,需要政策和机制的支撑,如风险投资机制对高新技术产业发展至关重要。在影响产业结构调整的众多因素中,制度合理化是重要保障和条件,制度不仅影响着产业结构的形成与发展,不合理的制度还会阻碍产业结构的升级。因此,打破产业路径依赖,推动产业转型,必然要从制度与政策创新层面去理解,最终实现产业空间的优化。

3.2.2协调多元主体打破产业空间固化

通过建立共识、沟通渠道和利益分享机制,协调好政府主体、市场主体和社会主体的关系,打破既有的利益格局,激活与释放产业空间。首先,建立共识,产业空间的释放可能涉及多个城市行政主体及多个相关利益者,基于产业空间的决策不可避免的产生分歧,为此应减少分歧,形成有利于产业空间激活的发展目标。其次,建构渠道,通过重塑政府部门和相关参与体的网络关系,强化空间管制能力,从而推动产业空间的释放。再次,建立利益共享机制,在建立共识和建构渠道的过程中,对产业空间资源的使用和收益进行分配与协调,充分满足政府、市场和社会多元主体的利益诉求。最终,通过建立共识、建构渠道和建立利益共享机制,打破固化的产业空间,提升产业空间效能和活力。

3.2.3建立高层次平台推动产业空间整合

争取政策支持和建立高层次的产业空间平台,实现政府权力的“中心化”后的再分化,有利于推动产业空间的整合。高层次的产业空间平台的管理模式,应有别于传统的自上而下、以行政强制力为主导的政府管理模式,而是要有效的应对区域竞争、多元的经济体系、社会民众的诉求。通过建立更高层次产业空间平台,可以争取相关政策支持,打破既有的产业空间利益分割,实现产业空间资源的优化配置和高效利用。

 深圳盐田区产业空间特征

盐田区位于深圳东部滨海地区,与香港新界相连,总面积72.63平方公里,全区2/3的土地位于深圳基本生态控制线内。2013年,盐田区常住人口21.3万人,国民生产总值408.51亿元,人均国民生产总值3.1万美元,三次产业结构为0.0120.1479.85。盐田区以港口物流产业、旅游产业和黄金珠宝产业为主,拥有世界著名的远洋深水集装箱港——盐田港,2013年盐田港集装箱吞吐量1080TEU,约占全国集装箱吞吐量的6.3%,远洋集装箱线路密度全国第一。

4.1盐田区产业空间特点

4.1.1产业空间资源紧约束

新增产业用地有限,使用困难。盐田区除东港区填海区外已无超过30公顷的连片未出让建设用地,在生态控制线外,目前盐田区剩余产业用地约为40-45公顷,大部分位于盐田港后方陆域地区,由于存在港城矛盾、盐田区政府和盐田港的历史遗留问题等,这部分用地很难投入市场。

存量产业用地改造难度大。十二五期间,盐田区计划更新工业用地22.6公顷,但多个工改工项目进展非常缓慢,社会主体诉求多,存量产业用地改造难度越来越大。

盐田区产业空间包括增量空间与存量空间,在空间资源紧约束条件下,产业空间支撑以存量空间为主,但目前存量空间释放困难,导致盐田区产业空间极为紧缺,引进新兴产业项目往往无空间可用,影响城市可持续发展。

4.1.2产业空间转型困难

盐田区2006-2012年,物流仓储用地快速增长,年均增长率达到19.0%,而地均交通运输、仓储和邮政业增加值由2006年的58.7亿元/平方公里,降到2012年的30.9亿元/平方公里。而同期工业用地地均增加值则由2006年的79.7亿元/平方公里,降到2012年的72.9亿元/平方公里。究其原因,在盐田区产业结构中,低端物流仓储和初级出口加工业占有较大比重。

盐田区沙头角保税区是我国第一个保税区,1987年保税区创办之初以“三来一补”加工业起家,目前初级加工业仍占有较大比重,沙头角保税区工业总产值不断降低,由2005年的304.2亿元,降到2011年的48.3亿元,呈现一定的路径依赖特性。沙头角保税政策在最初产业发展中起到重要作用,由于“围网”管理等目前已对其产业发展形成一定的制约。

4.1.3产业空间受到权力制约而被固化

盐田区产业空间管理主体多元,造成产业空间固化。从城市空间和功能看,盐田区由城市功能区、港口功能区和旅游功能区构成,各功能区间缺乏联系。盐田区西部城市功能区,产业空间管理主体有盐田区政府和盐田综合保税区等。盐田区中部港口功能区,产业空间管理主体有盐田区政府、盐田港和盐田综合保税区等。盐田区东部旅游功能区,产业空间管理主体有盐田区政府和东部华侨城集团等。盐田区产业空间拥有多个管理主体,考虑交通条件和空间功能要求外,其是对产业空间固化的主要原因。

盐田区产业空间现状分布

4.2盐田区产业空间识取

4.2.1寻找产业增量空间

目前,盐田区基本生态控制线以外土地面积为23.5平方公里,其中2013年现状建设用地面积20.4平方公里。盐田区产业增量空间识取,需要综合考虑生态控制线、土地利用规划、法定图则、地籍权属和建设现状等诸多因素:

首先,满足深圳基本生态控制线政策要求,在深圳基本生态控制线之外;其次,土地利用规划用地性质为建设用地或有条件建设用地;再次,法定图则的用地性质为产业用地,包括工业用地(含新型产业用地和科研用地)、物流仓储用地和生产性服务业用地;最后,用地权属为未出让未建设用地。

经过评价盐田区产业增量用地40-45公顷,但这些用地现状主要为盐田港后方陆域堆场与拖车停车场等港口作业用地,使用难度较大,需要通过区港协调与区域协作等手段来推动产城空间释放。

4.2.2挖掘产业存量空间

提高产业存量空间效能,是空间资源紧约束地区产业空间拓展的主要手段。对盐田区产业存量空间进行综合评价,确定产业存量空间改造难易程度。

首先,选取评价基础用地,包括现状产业用地,与深圳市法定图则规划为产业用地但现状为非产业用地性质的城市建设用地。其次,确定评价要素与子要素构成,其中评价要素包括地籍权属、用地效能、交通条件、建设状况等。然后,采用层次分析法确定各要素与子要素权重,通过GIS综合叠加,确定盐田区产业存量空间可改造难易度。经过评价分析,这部分产业用地为80-90公顷。

2 盐田区产业存量空间改造评价要素构成 

 

2  盐田区产业存量空间资源评价图

盐田区产业空间双重转型

   5.1产业转型升级

盐田区需加强创新发展,推动港口物流产业与旅游产业等传统产业转型升级发展,发展 “高新软优”都市型产业,实现产业融合发展。盐田区应建立开放性和弹性的现代产业体系,以打造深圳东部湾区辐射引领区为目标,以临港现代服务业为核心,以高端旅游健康产业和高端都市型产业为基础,积极发展生物科技、文化创意等其它新兴产业,形成3大主导产业与其他新型产业协同发展的“3+X”产业弹性发展体系。

5.2产业空间释放

从产业空间供需关系看,产业空间特征具有多元性,包括增量空间与存量空间、平面空间与立体空间、规划空间与现状空间、政策性空间与非政策性空间等,同时盐田区产业空间改造难度较大,因此产业空间释放需要通过多种途径:(1)“找”——查找新增产业空间,盐田区这类用地规模为40-45公顷,但用地管理主体多元,需要加强协调。(2)“改”——改造二次开发产业用地,盐田区这类用地规模约为80-90公顷,但需要加强政策创新以实现滚动、可持续供给。(3)“提”——提升堆场和拖车停车场用地,盐田区这类用地规模为10-15公顷,但需要加强多元主体协调,对盐田区后方陆域进行空间整合。(4)“调”——调整与优化相关规划用地,盐田区这类用地规模为15-20公顷,但实施难度较大,需要重大项目撬动。(5)“增”——增加创新型产业用房,产业空间供给由用地供给转向用房供给,在既有产业用地条件下增加产业空间。

3  盐田区产业空间动态释放实施途径

5.3产城空间重构

盐田区以产业单元组织产城空间,优化产业空间组织模式,促进产城融合。产业单元是将经济发展与土地利用效率、生产与生活、人力资本与物质资本相结合,加速同类型产业、产业服务与产业人才集聚。结合盐田区零散、分割的产业布局特征,形成“产业服务中心—产业走廊—产业单元”的产业空间组织模式,包括1个产业综合服务中心、1个黄金珠宝产业走廊和6个主题性产业单元。6个主题性产业单元分别为文化创意休闲产业单元、保税物流产业单元、保税贸易与服务产业单元、环山新兴产业单元、休闲商务旅游产业单元、环山新兴产业单元和后备产业单元,各产业单元承担不同的产业功能。

 

盐田区“1+1+6”产业空间组织模式

5.4产业空间政策与机制创新

盐田区通过政策与机制创新,增加产业空间规模,提升产业质量,建立有利于盘活产业空间的机制体制,从而增强产业空间支撑强度。

5.4.1政策与机制创新的方法

盐田区政策与机制创新应基于深圳相关政策文件与深圳各区实践案例。深圳市现有相关文件,包括《深圳市优化空间资源配置促进产业转型升级“1+6”文件》、《深圳保税区域转型升级总体方案》、《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快转变经济发展方式的决定》、《深圳市物流项目建设用地控制标准》等。深圳各区实践案例如深圳宝安区福永街道凤凰社区原集体工业用地挂牌出让,其土地收益模式为,深圳市市国土基金与农村集体经济组织按73的比例分配收益,并且后者持有总建筑面积20%的物业。

盐田区政策与机制创新的方向应从系统性角度入手。盐田区产业空间支撑政策与机制设计,可从产业、空间、二次开发、土地和综合保税等多方面着手,形成产业空间支撑政策体系,保障盐田区产业空间的可持续供给。

盐田区政策与制度创新的目标应有利于增空间量、提产业质,形成产业集聚效应。盐田区产业空间支撑政策与机制设计,要理清产业与空间相互作用机理,通过产业发展质量的提升推动产业空间的释放,通过产业空间的释放供给来提升产业发展质量,实现两者互动良性发展。

5.4.2政策创新的主要方向

盐田区产业空间支撑政策创新的主要方向为空间政策、产业政策、二次开发政策和土地政策,实现政策创新驱动发展。

1)空间政策创新。盐田区空间政策的创新,主要目标是增加产业空间规模和提升产业空间效能。盐田区应重点加强物流仓储用地混合使用和工业用地混合使用,提高产业用地容积率,严控产业用地容积率下限,增加创新型产业用房。

2)产业政策创新。盐田区产业政策的创新,重点在于对港口物流、旅游和黄金珠宝等传统产业出台转型措施,加快其生产性服务业的发展。同时,盐田区可设定产业准入门槛,包括产业结构门槛、产业效能门槛和环境准入门槛,保障新兴产业的发展质量。

4 盐田区产业准入门槛

数据参考资料:《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录(2013)》、《深圳市工业项目建设用地控制标准(2012)》

3)二次开发政策创新。盐田区二次开发政策的创新,在于改善市场供需关系,增强产业空间供给,满足产业空间市场需求。其政策创新的主要方向为,产业空间供给实现由用地供给转向用房供给。其政策创新的主要内容包括推动工业楼宇市场化分割转让,支持工改工项目,鼓励原农村集体经济组织继受单位将自身符合规划的工业用地进入市场流转等。

4)土地政策建议。盐田区土地政策的创新,应加强产业用地流动性与推动产业用地向重点发展产业倾斜。盐田区可对产业用地进行弹性出让,缩短产业用地使用权使用期限;实现地价差异化政策,引导空间资源向产业转型升级的重点方向、重点领域、重点行业和重点企业配置,加快低效产业退出;积极支持产业用地土地整备,促进优势资源向产业基地和园区集聚。 

5 盐田区产业空间支撑政策创新方向

5.4.3机制创新主要方向

盐田区产业空间机制创新在于打破盐田区多元利益主体对产业空间的禁锢,优化权力与空间支配之间的关系,协调与理顺各利益主体的发展诉求,建立利益共享机制,提高产业空间利用效能。

1)建立共识,争取政策支持

明确盐田区共同发展目标和方向。顺应世界大船化发展趋势,把盐田区建设成为国际化港城枢纽与现代滨海城区。发挥各利益主体积极性,积极发展国际航运贸易与服务,增强盐田港的国际中转能力,推动堆场、拖车停车场及其他低端物流仓储向周边地区转移,带动港口物流产业高端化发展,提升滨海城市品质与服务。

盐田区政府与盐田港、综合保税区联合行动,发挥紧邻香港的区位优势,向深圳政府乃至更高层次政府,争取相关政策支持,打造特殊政策区。通过建立更高层次的产业空间平台,获取“尚方宝剑”,推动产业空间资源整合与优化配置。

 

4 “大船化”下盐田港港口腹地分析

2)建立沟通渠道

在盐田区多元发展利益主体中,“区”与“港”矛盾最大。建立盐田区政府、盐田港、盐田综合保税区、东部华侨城等盐田区利益主体的协商沟通渠道,如联席会议制度、例会制度、委员会制度等。同时,应密切盐田区与盐田港、盐田港综合保税区的联系,统一目标,共同行动,撬动港口物流贸易产业转型发展,实现多赢。

3)建立利益共享机制

以盐田区国际化港城枢纽和综合保税区建设为契机,建立区港利益共享机制,相互协调,加快盐田港后方陆域部分港口作业用地的清理。同时,确定双方都认可的土地出让方案和利益分配方案,产业单元整体出让,统一开发,以土地整备和城市更新为主要手段,实现产业用地滚动开发。

结语

2013年,深圳市将产业空间资源优化配置政策作为政府1号文件,再次说明产业空间转型与空间政策、制度创新密切相关。在后工业社会,产业空间转型明显受到产业发展路径依赖下的产业空间“锁定”、多元利益主体博弈下的产业空间固化、府际关系下的产业空间碎片化等多方面因素制约,提出了产业空间双重转型的实施路径,保障城市产业空间动态释放下的可持续发展。本文结合了深圳市盐田区的发展实践案例,探索了产业空间双重转型的路径与方法,希望能够为其他城市与地区发展提供借鉴,也能够为城市规划的转型提供些思考。


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