国外沟通和协作式规划近15年研究进展 ——基于CitespaceⅢ软件的可视化分析

摘要:新型城镇化背景下,市民意识崛起,规划方法的转变亟需理论指导。本文简述沟通-协作式规划的理论要点,从文献时间分布、代表人物和文章、研究热点、研究趋势和内容五个方面切入,将Web of Science数据库中2000-2014年间关于沟通式规划、协作式规划共324篇论文,利用CitespaceⅢ 软件进行可视化分析。最后,从“政府放权”、“公众参与”、“伙伴关系”、“制度设计”、“协作方法”、“规划评价”六个方面系统梳理了主要内容,以期能为我国规划理论研究和规划实践转型提供借鉴。


1.导言

2011年中国城镇化水平突破50%后,城市化即将进入稳定成熟时期。在新型城镇化背景下,中国规划编制重点也将从增量规划转向存量规划。城市人口异质化和多样化愈加明显,市民意识日趋增强,规划过程中政府与民众互不信任的矛盾加剧,传统“自上而下”的严格按照技术规定来编制规划的方法需要拓展,规划师必须全面关注和吸纳市民诉求,在规划过程中实现相关利益群体的全民参与、沟通和协作。

基于多元主体参与、通过沟通协作达成共识的规划,国外已有相对成熟的理论,即沟通式规划(communicative planning)和协作式规划(collaborative planning)。国内已有不少针对规划基础、规划理论的高质量研究,但重点在引进20世纪70-90年代的国外理论研究,需要梳理近年来国外最新研究进展。

因此,本文利用CitespaceⅢ软件,以Web of Science数据库中Science Citation Index ExpandedSCI-EXPANDED)、 Social Sciences Citation IndexSSCI)和 Conference Proceedings Citation Index - ScienceCPCI-S)为基础,选取“planning development”、“geography”和“urban studies”三大类方向,对2000-2014年间发表的主题为“communicative planning”和“collaborative planning”的324篇文章进行可视化分析,总结国外该研究领域的代表人物(文章)、研究热点及前沿,并系统综述近十五年的主要研究内容,以期为我国沟通-协作式规划的研究和实践提供借鉴。


2.沟通-协作式规划研究基础

2.1规划理论发展历程

城乡规划学科自诞生以来,在多学科交叉影响下,不同的理论基础被逐渐引入了规划界。20世纪70年代以来,在交往理性的基础上,公众参与、多元与倡导等不断推动规划理论的发展。同时,美国社会由于政治、经济和种族等原因日益分化,不同的价值观和生活方式导致社会矛盾的激化,群体间冲突严重。碎片化的社会给规划工作带来了高难度,在规划编制和规划实施的过程中,规划师的技能和角色受到了许多挑战。在理论基础和现实问题的双重冲击下,规划理论有了进一步的发展。

1979年,德国社会哲学家哈贝马斯(Habermas)提出“交往理性(communicative reason)”,即建立在主体与主体间相互理解之上的、动态的、双向交流的理性。这为构建和运作基于沟通、协作的规划提供了理论基础,并衍生了多个同源的概念与模型,包括:交往式规划(transactive planning)、沟通规划(communicative Planning)、通过辩论做规划(planning through debate)、辩论规划(argumentative planning)、建立共识(consensus-building)、协作式规划(collaborative planning)、论述式规划(the discourse model of planning)、协商规划(deliberative planning)等,均提倡在多元主义思想下,寻求规划的决策过程中政府、规划师、开发商、公众等的多方合作并达成共识(consensus)。约翰·福雷斯特(John Forester)、英尼斯(Innes)、约翰·弗里德曼(John Friedmann)、帕齐·希利(Patsy Healey)等代表人物也均认同规划的决策过程是一种“政府—公众—开发商—规划师”的多边合作,共同体成员通过各自的策略选择达到共识。

2.2协作式规划的理论要点

沟通式规划和协作式规划成为这种思想下的主流规划理论。沟通式规划强调规划是面向公共利益,通过多方参与、协商来协调各方利益,为公众参与提供了一条途径;而协作式规划除了强调多方参与,协调利益外,更注重场所营造和制度建设。因此,国内也有学者认为协作式规划是沟通式规划的后续发展模式。

作为代表人物,希利(Healey)认为除了哈贝马斯和福柯(Michel Foucault),其思想基础更多出自吉登斯(Anthony Giddens)的结构化理论——“结构影响行为方式,但行为也能够潜移默化地影响和重组结构”的思想使得协作式规划特别关注“制度”。这是协作式规划相较沟通式规划的一大进步。希利认为“规划”是“管治场所”的战略方法,以往规划过程中并没有考虑和尊重政府以外的利益相关者,而采用协作式规划更具有政治上的合理性,因为通过“场所营造”和“制度设计”,协作式规划能在复杂的市场经济和多元的投资环境下协调矛盾,促进  利益主体之间的协作。

协作式规划是一个邀请相关利益方进入规划程序,共同体验、学习、变化和建立公共分享意义的过程,要求不同产权所有者(stakeholders)采用辩论(argumentation)、分析(analysis)与评定(assessment)(即AAA)的方法,通过合作达成共同目标。其与主体包括决策者(decision maker)、规划师(planner)、专家(expert)、开发商(developer)、利益相关者(stakeholder)以及公众(public)。规划的过程及成果质量受规划参与者的数量和相关程度影响,后者甚至起了决定性作用。而保证良好的协作关系需强调合作,弱化政府的强制性管理,尽可能采用公共协商方式以减少财产、权力争端;协作伙伴关系体现为共同发展目标与准则,可以使用合同、契约等法律形式保障其实施。良好的协作关系能使整体运作成本降低,对所有利益主体都是有好处的。在协作过程中,规划师作为决策者的技术顾问,为其他参与者进行政策解释和协调。专家从专业角度为决策者和规划师提供方向推演和理论支撑。媒体能加速规划信息的传递和普及,甚至充当关键的沟通渠道和利益博弈平台。

随着 “沟通式规划”、“协作式规划”理论系统化,西方国家基本完成从“理性综合范式”向“协作交往范式”的规划理论与实践的转型。本文接下来将系统综述国外近十五年沟通-协作式规划的研究热点及主要内容,以厘清该研究领域的最新发展趋势,为国内的规划研究和实践提供借鉴。


3.近十五年研究分布、重点与热点

3.1文献时间分布

历年的文献数量变化反映了该领域学术研究的理论水平和发展速度。协作式规划作为沟通式规划的后续发展模式,其内容有进一步的扩展和完善,因此,近年来关于这两个理论的研究力度也有所差异。

1)沟通式规划

Communicative planning主题的文献共99篇,发表高峰在2007-2011年间,基本维持10篇左右。从2010年开始,该主题的文献发表量有所下降,但2013年数量有所回升,该主题仍受到持续关注,并保有一定的文献量(图1)。

1 Web of Science数据库中“沟通式规划”主题年文献量变化

2)协作式规划

Collaborative planning主题的文献共250篇,在2003-2006年间,基本维持10篇左右, 2007年突破20篇后开始呈现上升趋势(除了2009年),到了20122013年都达到近30篇。可见国外有关协作式规划的研究在近几年发展加速,该主题越来越受到关注(图2)。

 2 Web of Science数据库中“协作式规划”主题年文献量变化

3.2代表人物和文章

将两个主题的文献合并,剔除重复后共324篇。利用CiteSpace Ⅲ 对文献数据进行可视化分析,时间分割(Time Slicing)为两年,网络节点(Node Types)为被引文献(Cited Reference),分析得出共有2592条被引文献,为了凸显关键信息,选择显示每个时间分割中频次最高的5%被引文献,得到共被引文献聚类视图(Cluster View)(图3)。每个节点代表一篇被引文献,节点越大表示被引频次越高,在一定程度上也代表该领域的研究重点。为图面清晰,只标注高频次的几个节点,下文同。整理共被引网络图谱,被引用超过15次的书籍8本、文章14篇(表1,表2)。

图3 沟通-协作式规划高频被引文献图谱

 表1 沟通-协作式规划高频被引书籍(频次≥15次)

 

表2沟通-协作式规划高频被引文章(频次≥15次)

 

八本书籍的被引次数均在20次以上,最高两本分别是希利(Patsy Healey1997)的《协作式规划:在破碎化社会中塑造场所》和佛里斯特(Forester1989)的《面临强权的规划》,希利在沟通式规划的理论基础上提出了协作式规划,著书为前者;后者则是沟通式规划的源起之作。高频被引文献内容涵盖面广,包括了公众参与、沟通行为、规划范式、共识达成等方面,说明近十五年来的研究内容丰富多元。此外,从作者来看,22篇高被引文献出自13位作者之手,其中英尼斯有6篇,希利和佛里斯特各有3篇。

3.3研究热点

关键词(Keyword)是作者对于文章内容的概括和精炼,反映文献的核心内容,通过分析关键词的聚合,可以摸清研究的发展脉络和发展方向。因此,本文利用已收集的文献数据库的关键词来分析沟通-协作式规划的研究热点。利用citespaceⅢ显示每个时间分割中频次最高5%的关键词,得到关键词的聚类视图(图4)。

图4沟通-协作式规划主要研究热点图谱

剔除协作和协作式规划(collaborationcollaborative planning),沟通式规划(communicative planning)、规划和规划理论(planningplanning theory)等词汇,研究热点集中在参与/公众参与(participationpublic-participationcitizen participation54次)、政策(policypolitics48)、管理(management33次)、管治(governance32次)等。多元参与的观念,如知识(knowledge,17次)、民主(democracy,15次)、权力(power14次)、共识(consensus13次)、共同体/社区(community12次)、信息(information10次)也成为该领域的研究热点。另外,作为一种新的规划理论,框架(framework12次)、创新(innovation11次)范式(paradigm10次)也多次出现(表3)。

表3沟通-协作式规划主要研究热点信息表(频次≥10)

3.3研究趋势

对关键词进行时间序列分析,可以看到高频关键词随时间的变化情况,得出该领域研究的发展变化和趋势。利用CitespaceⅢ,将关键词图谱按时区显示,得到关键词的时区(Time Zone)图(图5)。剔除案例地名等与主题关联较小的词,按照年文献量变化情况分为三个时间段(表4)。

图5沟通-协作式规划关键词时间序列分析图谱

表4沟通-协作式规划关键词信息表

 

2000-2004年,前两年的文献量较少,研究的重点是基本模型和理论要点。沟通-协作式规划都主张多元主体参与,而在多元主体中,公众所受关注最多。因此在这个基础的研究阶段,公民(citizenship)、参与(participation)、公众参与(public-participation, public participation)等关键词频现。此外,管理(management)、协作(collaboration)、范式(paradigm)、决策(decision-making)、政策(policy)等也是这个阶段的研究重点。

2005-2009年,文献量稳步增长,研究重点有了一定的延伸。沟通-协作式规划过程中,多元主体间对利益相关的问题达成共识是一个实践难点,这也是该阶段的研究重点。因此,文献中关键词多为共识(consensus)、社区(community, communities)、伙伴关系(partnerships)、交往行为(communicative action)、集体行为(collective action)等词汇,以及在达成共识的过程中涉及到的词汇,如冲突(conflict)、民主(democracy)、知识(knowledge)、框架(framework)、信息(information)等。该阶段的研究是规划理论应用到实践的基础,通过研究伙伴关系、集体行为等内容,探讨规划过程的框架搭建和政策环境,以形成自由、民主、平等的沟通环境,为多元主体达成共识创造可能,其间的实践应用主要是在环境规划(environmental planning)中。

2010-2014年,研究转向以实践应用为主,加上全球对环境问题的进一步关注,该阶段文献的关键词多与案例具体内容有关,如生态修复(ecological restoration)、气候变化(climate change)、生态系统服务(ecosystem services)、环境管治(environmental governance)、自然风险(natural hazards)等。此外,随着技术的发展、大数据的运用,沟通-协作式规划与技术的结合也越加深入,如在空间规划中运用GIS技术,构建基于GIS的公众参与平台。因而在此阶段新出现了网络(networks)、可视化(visualization)、地理信息系统(geographic information-systems)等关键词。


4.研究内容分类

本文通过对沟通式规划、协作式规划主题词的梳理,将2000-2014年这15年间的文献分为“政府放权(government decentralization)”、“公众参与(public participation)”“伙伴关系(partnerships)”、“制度设计(institutional design)”、“协作方法(collaborative approach)”和“规划评价(planning evaluation)”六个方面,其中“公众参与”和“伙伴关系”以及“协作方法”的研究较多。

4.1政府放权

沟通-协作式规划以多元主体参与为基础,打破了由政府主导的一元主体模式,衍生出对规划过程中权力再分配的要求。作为原来的权力主体,政府势必面临权力下放。因此,政府放权是沟通-协作式规划保障多元主体参与的前提,在研究中也颇受关注。但关于政府放权的研究并未上升到方法论,而是集中探讨规划民主化、批判权力不平等的现状以及规划实践中回避权力的现象。

早年,佛里斯特就针对公众参与过程中所暴露的民主的弱点、利益竞争,以及地位、资源方面的不平等问题,论述了处于政治和经济权力运作中的规划,应充分利用权力运作的过程,发挥授权于民的作用。近年来,这方面仍受关注。Margo指出随着对沟通规划实践研究的重视提高,围绕权力与不平等间关系的讨论也有所增多,他认为沟通规划理论回避了权力背景的讨论,造成该理论应用实践上的困境。Neuman指出在美国,无论是规划实践还是学术研究,达成共识的过程都趋于与权力剥离开,最后往往是达成一些无关痛痒的一般性协议。规划强权下,规划协作和共识达成呈现出难以避免的敷衍性。Mcguirk分析了澳大利亚纽卡斯尔在沟通规划理论指导下的民主规划实践,批评了沟通规划理论缺乏对规划中权力背景的关注,将规划师从权力、知识及合理性中抽离,逃避了规划实践中政治权力导向下的利益探讨。作者认为任何关于规划实践民主化的理论都不能简化处理权力和分歧,权力平等是规划决策从一元取向走向多元共识的前提。

4.2公众参与

关于公众参与的研究,美国学者Sherry R. Arnstein1968年的规划法案作了实践上的分析,她1969年撰文设计了一个 “市民参与的阶梯”(A ladder of citizen participation),成为公众参与成功与否的最佳指导框架。同时,希利也阐述了实践中公众参与规划应该如何运作[ NOTEREF _Ref405732992 \h \* MERGEFORMAT 7]。近年来,规划过程中公众仍处于弱势地位,因而公众参与仍是研究热点,主要围绕公众参与的重要性、作用以及影响公众参与的要素等。

Laura通过分析悉尼一个伊斯兰学校开发申请的案例,反映出规划师和地方居民认识到了公众参与是规划过程合理的衡量要素,为地方居民表达地方性知识提供了途径,公众参与是沟通与协作的先导行为。Ellis认为公众参与在沟通治理的语境下是不可忽视的,是空间规划的主导规范原则,因此应将参与权利作为系统化制度设计的一部分予以加强。BickerstaffWalker分析了两个地方政府发展当地交通计划的案例,指出市民参与同现存的民主决策结构之间存在的深刻问题,强调参与评估以及扩展公众参与将带来广泛的影响,主要体现在对地方民主重建有显著作用。

英尼斯等通过研究揭示了协作参与能解决复杂的、富有争议的问题,正式的对话、网络和机构力量是公众参与解决争议性问题的关键元素。Lane指出公众在规划中的角色很大程度上是由规划编制单位的性质所决定的,不同性质的单位决定了不同的价值导向,其规划师和政策制定者对自己工作领域和方法的界定也会有所区别,这种界定极大程度地影响他们赋予非规划人员怎样的角色。规划问题的定义、规划实践中应用的知识类型以及规划和决策背景的概念化都是提升公众参与度的重要因素。

4.3伙伴关系

在多元主体沟通、对话达成协作的过程中,各利益主体形成的伙伴关系对规划过程中沟通的有效性和规划编制的结果具有深刻影响。研究主要有:对伙伴关系的分类、对伙伴关系的评估以及伙伴关系在规划实践中的适用性和重要性等。

随着美国协作式资源管理的激增,伙伴关系也是丰富多样的, MooreKoontz通过对俄亥俄州64个案例研究,将伙伴关系分为了市民主导、机构主导以及混合式三种类型。市民主导以公民个体为主,机构主导以公众代表为主,混合式则是由数量相对持平的公民个体和公众代表组成。在规划和管理过程中,应该充分考虑不同类型的协作关系的特点和适用性,例如相比市民主导,混合式和机构主导的伙伴关系更有利于群体发展和可持续性,而混合式和市民主导相较机构主导的伙伴关系更激发公众意识的觉醒。英尼斯等人通过分析一个由25个联邦政府和国家机构、35个主要利益相关群体和地方组织共同参与的协作方案,阐述了官方和非官方组织是如何通过规划、参与和决策在规划、参与和决策相互依存。

Leach定义了利益相关者伙伴关系的概念,并用访谈、调研和文献的方式评估了其中的六项标准。结果发现每一个标准都对总体的评估产生独特的影响,并反映了一系列伙伴关系的目标(包括长期目标和短期目标)。BidwellClare访谈了29个俄勒冈流域的伙伴关系,探索伙伴关系的结构与活动的相关关系,他们认为伙伴关系的设计有助于引导政策的制定和成果的实现。KoontzJohnson肯定了群体(Groups)成员关系与规划成果之间的联系,认为有更广泛参与成员的群体更容易在问题辨识、群体发展及维持等方面表现更好。

4.4制度设计

制度设计是协作式规划在沟通式规划基础上延续发展的重要部分。英尼斯早就指出在协作式规划推行中,规划从业者不能在原来的机构和准则下工作,利益相关者建立共识的方法与官僚主义下的官员统治相悖,同时,官僚主义和政治家对公众意见的接受度较低。协作式规划从业者在规划实践中难以适应这样的政治背景。尽管相关从业者和研究人员深刻认识到协作式规划中制度设计的重要性,但其实践应用仍处于探索阶段,难以指导制度制定,因而该方面的研究尚未形成体系,主要停留在管理形式的变革、管理机构的设置等。

Healey追溯了管理形式的变革,管理形式向更切合多元诉求和文明社会的方向发展,强调机构的结构体系、面向社会维度以及参与者的社会网络等。Alexander提出机构设置是机构变革的一部分,它常常被规划所需要。他提出机构间的互动是机构设置的媒介和工具,并回顾了在管理、协作和代理下的机构设置实践。Breukers通过调查5个欧洲CCSCarbon Capture and Storage,碳捕获与储存)计划中项目发展工会的员工,聚焦组织规范和结构的项目经验,发现组织的动态调整在多组织合作项目中具有重要作用。组织机构的设置不仅需要引导项目实施的具体目标,也应当考虑交流实践中的内部结构、看法、动力、期望和目标。

 

4.5协作方法

多元主体如何在涉及到利益矛盾的问题上达成共识是规划过程的难点,除了良性互动的伙伴关系外,规划中的协作方法也颇受关注。Susskind等强调以非正式的、常识性的方式来合作,为帮各类群体决定何时和如何使用建立共识的技巧提供了综合性的参考指南。

近年来研究主要从利益群体参与的形式着手。Luz研究发现专家、规划师、行政人员以及当地利益相关者之间缺少沟通,通过圆桌会议、工作坊等方法将公众意识与专家意见置于同等地位。Cullen等人提出了一个创新性的协作式规划模型,并举例说明由两个谈判桌组成的双重模型能够使协作式规划在涉及到价值观、文化和法律权益等因素的复杂利益环境中获得成功。

除了传统手段外,随着GIS等新技术的成熟,基于新技术的协作方法也成为研究的热门方向。Geisa等人基于GISWeb2.0的技术提升,提出了建立应用到规划过程中的PPGISPublic Participation GIS)交互工具,帮助不同背景的非专业社会成员参与到与空间相关的事件中,促进用户和决策者之间的交流。BoroushakiMalczewski提出了通过基于WebGIS的协作决策支持工具来实现规划过程及决策中的共识达成。例如地方居民可通过该地构建的PPGIS数据,获取周边学校的分布和规划选址信息,提出个人对学校选址的意见;规划师则根据公众意见进行合理的选址并公开,该过程可能经历多轮反复调整。基于PPGIS的协作新方法打破了公众参与的专业壁垒,为非专业人员提供了直观的规划信息及协作平台。

4.6规划评价

任何规划理论的应用最终都要接受评价,包括对规划过程和结果的评价,以此判断规划模型的适用性,并指导修正。英尼斯提出应在多学科指导和合理沟通的准则下评估建立共识的过程。研究主要包括对规划过程的评价提出建议性的准则,并构建评估框架,以及评价应用协作式规划所取得的规划成果及实施影响。

Baer列出了在方案准备过程中的一系列建议性的标准,包括内容充分、理性认识、程序效性、范围广阔、实施的指导意义、数据和方法的采纳、交流质量和方案排版。从民主学说及协作式规划理论的角度,Annika Agger Karl Löfgren也提出一个尝试性框架,来评估协作式规划的不同阶段(投入、过程和产出)。

在对规划成果和实施影响的评价方面,Mandarano认为社会资本是协作式规划的一个主要成果,是获得成功的规划成果的先决条件,而社会资本的建构、社会网络结构等也是判断协作效用和成果成功与否的要素。他认为社会和组织与协作式规划过程是相辅相成的,并提出新的评价框架,来评估协作式环境规划在社会和环境方面的产出。Margerum通过澳大利亚的六个协作式规划案例研究,评价了共识达成的过程及长期实施的影响,并认为对规划成果的评价能反映其在实施阶段的作用。


5.结论

本文系统梳理了2000-2014年间国外沟通式规划、协作式规划文献,该领域研究文献数量持续增加,且对协作式规划更为关注。高频被引文献涵盖了公众参与、沟通行为、规划范式、共识达成等多个角度。近十五年的文献分析,纵向来看经历了以下变化过程:规划基础理论研究,理论付诸实践的关键——达成共识研究,到近几年的重点研究各类协作式规划应用;横向而言,研究内容可大致分为“政府放权”、“公众参与”“伙伴关系”、“制度设计”、“协作方法”和“规划评价”六个主要领域,其中“公众参与”、“伙伴关系”、“协作方法”尤其受到重视。

目前国内的沟通协作式规划主要以引进西方理论为主,辅有少数国内外案例研究。面对国内独特的政治文化背景以及日趋多元化的社会现状,城市管理者和规划师在决策过程中都必须听取不同社会群体的声音,而协作式规划能够适应多元主体参与、利益主体博弈的背景,也能够有效的减少规划调整的成本。因此,本文期望通过梳理近十五年国外沟通-协作式规划的研究进展,为国内在该领域的研究进展和规划实践应用提供借鉴。


 

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